融湾发展，向湾图强，是中山新版《总规》的一大特征。面对全新的城市定位，中山如何从“新”出发，再发力？本期理论周刊“圆桌”邀请市委党校、电子科技大学中山学院相关专家学者进行探讨。

　　主持人：谭华健

　　田易凡

　　以城市新定位促进协同发展

　　2025年2月27日，《中山市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《总规》）正式印发，《总规》中对中山的总体定位是广东省珠江口东西两岸融合发展改革创新实验区、沿海经济带枢纽城市、粤港澳大湾区重要一极。《总规》的印发为我市实现高质量发展提供重要保障，擘画了发展蓝图，在推进与周边城市规划、营商环境、产业、交通、创新、公共服务和社会治理等领域全方面的合作，提供了重要的空间支撑。

　　《总规》内容围绕着“一条主线、两个格局、三类空间，N项支撑”，构建了中山国土空间开发保护的框架。“一条主线”即全力推进省级改革创新实验区建设；“两个格局”分别是构建“三核一轴两带双圈多片区”的国土空间开发格局和“一心四廊蓝网多斑块”的国土空间保护格局；“三类空间”分别是农业空间、生态空间和城镇空间，划定了“三区三线”不可逾越的红线；“N项支撑”在综合交通、产业保障、民生保障、市政基础、历史文化、公园城市等领域提供系统保障。融湾发展，向湾图强。中山以新的城市定位，积极融入粤港澳大湾区建设当中，新《总规》中实现了多方面协同，共同促进中山新的城市定位落地落实。

　　■一是协调推动经济发展和环境保护。在2023年全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调，新征程上继续推进生态文明建设需要处理好“五个重大关系”，首要是处理好高质量发展和高水平保护的关系。高质量发展和高水平保护之间相辅相成、相得益彰，高水平保护打通了绿水青山转化为金山银山的价值渠道，是高质量发展的重要支撑；高质量发展提供了环境保护不可或缺的技术、资金和市场方面的支持，是高水平保护的重要保障。《总规》中大面积的篇幅强调生态空间、自然资源保护与利用、国土修复整治与存量更新等，为“绿美中山”建设提供了政策支持。其中，维育“一心四廊蓝网多斑块”的国土保护格局，提出要将五桂山全域打造成为“城市中央生态公园”，并要构建“井”字形生态廊道，维育蓝色水网，保护多个生态价值斑块。这些高水平的保护举措，不断打造出高品质的生态产品，将吸引多元的社会资本、创造更多的经济财富。《总规》中也提到要重点保障新能源、新型产业、轨道交通等绿色低碳型的项目用地需求，为新能源项目开发预留空间，这加快了城市塑造高质量发展的新动能，形成绿色低碳的国土空间布局，实现绿色低碳可持续发展，从而保障了高水平的环境保护。

　　■二是协调推动重点发展和整体推进。中山的不同区域有不同的发展基础和区位条件，发展的产业定位要加强与周边城市的互动，在园区和平台共建共享等方面重点对接合作，充分发挥珠江口东西两岸城市之间的互补优势，通过规划优化资源要素配置，促进城市错位发展、协调发展、联动发展，提升整体发展水平，实现合作共赢。《总规》中结合了区域情况赋予了不同的发展定位，构建“三核一轴两带双圈多片区”的国土开发格局。重点做强翠亨新区、火炬开发区、岐江新城“三核”，做优“珠江口东西两岸融合发展轴”，做强“两带”和“两圈”，统筹各镇街形成“片区式”区域空间格局，以点带面补短板、扬优势，实现差异化发展，找准镇街发展方向和优势，全面提升城市间融合互动发展水平。“两带”和“两圈”紧紧围绕着“东承、西接、南联、北融”一体化融合发展大战略。“两带”分别强调要加快“东承”步伐，支撑深中一体化发展，做强环湾“东承”城市高质量发展带；发挥“西接”作用，做强承东启西功能，做优沿江“西接”城镇一体化发展带。“两圈”分别强调要强化“南联”功能，保障中珠澳协同发展，做优“南联”中珠澳区域优质生活圈；深化“北融”发展，对接广州都市圈，做大“北融”广佛中区域产业经济圈。“两带”“双圈”有助于壮大创新型产业集群，推动区域一体化发展。

　　■三是协调推动专项规划和政策协同。党的十八大以来，习近平总书记反复强调要增强宏观政策取向一致性，指出政策协同有助于强化统筹，确保政策同向发力、形成合力。《总规》中对中山的城市空间进行了详细划分，为不同的片区赋予了不同的定位，着重从空间角度为生产、生态、生活提供保障。科学编制总体规划和专项规划，除国土空间的开发和保护格局之外，也在综合交通、产业保障、民生保障、市政基础、历史文化、公园城市等领域抓具体落实，制定详细的专项规划，为中山未来发展制定了路线图。但推进政策落实的过程中，还需部门与部门之间的通力协作，需要城市与城市之间的紧密合作，需要加强省市之间的密切联系，各类政策措施协调配合、步调一致，才能保障政策落地的实施效果，一体协同推进城市高质量发展。《总规》中也提到要建设国土空间信息平台，推动建设省市联动、全市统一、各部门共建共享共用的国土空间基础信息平台，加强多部门间的沟通协同，才能更好发挥政策协同的乘数效应，为规划的落地落实提供系统性的保障。

　　作者系中共中山市委党校决策咨询部教师

　　毕瑞峰 以改革创新思维扎实推进实验区建设

　　自建设广东省珠江口东西两岸融合发展改革创新实验区（以下简称实验区）批复以来，中山围绕珠江口东西两岸融合发展，特别是深中一体化进行了大量探索，实验区建设取得积极进展。实验区建设，融合发展是目标，改革创新是方法。要实现实验区2025年取得初步成效的建设目标，需要我们牢牢把握改革创新实验区“促进珠江口东西两岸融合发展”的主题，以体制机制创新推动珠江口东西两岸“六个一体化”取得实质性突破，用改革创新思维扎实推进实验区建设。

　　■一是扎实推进中山自身改革创新。实验区建设的目标是实现珠江口东西两岸融合发展。融合，顾名思义，是指熔成或如熔化那样融成一体，融合发展也就是一体化发展。而一体化又是多个独立主体通过某种方式逐步融合，形成一个统一体系的过程。融合发展的过程，实质上就是融合发展各个主体之间体制机制趋同化的过程，也是体制机制不断改革创新的过程。从这个意义上说，改革创新既是实验区建设的重要方法，也是实验区建设的重要内容。实验区建设至少应该涵盖融合发展各个主体自身的改革创新和融合发展衔接体制机制的改革创新两个方面。融合发展各个主体自身的改革创新，是指为了实现融合发展，融合发展各个主体之间相互对标、取长补短，不断改革创新，最终实现融合发展各个主体之间的体制机制趋同化。这方面的改革创新主要解决的是“发展”问题，只有各个主体之间的发展水平大致相当，才有可能实现融合发展，如果发展水平或者体制机制差异较大，融合发展就无从谈起。因此，实验区建设首先要做好自身改革创新工作。具体到我们中山而言，就是勇于扛起改革创新的主体责任，主动对标珠江口东岸的深圳等城市先进做法，全力做好自身的改革创新工作，持续提升城市发展水平。在实验区建设实施方案中，大量的改革创新任务是关于中山自身的改革创新。这就需要中山不断加大自身的改革创新力度，提升城市整体发展水平。

　　■二是加强融合体制机制改革创新。实验区建设另一个方面的改革创新，就是融合发展各个主体之间衔接体制机制的改革创新。这方面的改革创新是为了在融合发展各个主体之间设置“接口”，打通融合发展的通道，主要解决的是“融合”问题。如果没有“接口”，融合发展各个主体之间就不能形成合力，实现一体化发展，这种情况下，即使各个主体自身发展水平再高，也不是融合发展。正如习近平总书记在致深圳至中山跨江通道建成开通的贺信中所指出的那样，“促进珠江口东西两岸融合发展，提升粤港澳大湾区基础设施‘硬联通’和规则机制‘软联通’水平，推进粤港澳大湾区市场一体化”。实验区建设的目标是为了实现珠江口东西两岸融合发展，只有珠江口东西两岸各自的发展，没有实现珠江口东西两岸的互融互通，同样也无法建成实验区。因此，实验区建设就是要在跨区域融合发展上走在前作示范，探索出一条城市之间融合发展的新路径。实验区建设，至少应该在以下两个方面的融合发展体制机制上进行改革创新。一是跨区域合作协调机制。跨区域合作协调机制是区域融合发展的重要保障机制，没有建立合作协调机制或者是合作协调机制乏力，都很难推动区域之间的融合发展。二是具体事项的沟通对接机制。实验区还有很多建设内容需要珠江口东西两岸城市各层级各部门之间的协同改革创新才能完成。比如，在营商环境一体化方面，要拓展“省内通办”“湾区通办”“跨省通办”等服务事项，就需要各城市的政务服务数据共享、系统融合和流程再造等。

　　■三是学习借鉴外地改革创新经验。虽然实验区是省内第一个以融合发展为主题的改革创新实验区，但是区域一体化发展并不是一个新鲜事物，国内外关于区域一体化发展的改革创新经验非常丰富。因此，我们在推进实验区建设过程中要充分学习借鉴外地改革创新经验，加快实验区建设。按照实施方案的要求，中山要“树立推进改革的鲜明导向，支持大胆试、大胆闯、坚决破、坚决改革”，不断提升全市改革创新水平。我们要充分利用好实验区建设《实施方案》所赋予我们的“特殊”权限，即“推动省级改革事项优先在实验区开展，支持实验区复制推广自贸试验区改革创新经验，允许直接自制省其他实验区已获批权限和支持事项”，广泛学习借鉴其他几个实验区以及先进地市的改革创新经验，持续深化改革创新，力争“探索出一批具有区域影响力、可复制推广的改革经验成果”。

　　（作者系中山市委党校教授，行政学博士）

　　陈亚辉 以“湾区共同体”实现城市能级跃升

　　近日，《中山市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《总规》）正式印发，标志着中山以治理创新为突破口，通过空间重构、制度革新、治理协同等创新路径，探索从“专业镇经济”到“湾区共同体”的“二次突围”之路。

　　■一、“第一次突围”：中山专业镇经济的辉煌与困境

　　1.历史成就：创造镇域经济的“专业镇模式”。1980年代，中山“市管镇”扁平化管理体制，赋予镇街充分自主权。这种分权化改革通过行政层级的精简重构，将资源配置权与市场决策权下沉至镇域单元，催生了一大批具备全球竞争力的产业集群和专业镇。

　　在专业镇经济体内，中小企业网络通过自组织形成弹性专精的生产体系，既保持规模经济效应，又具备适应市场变化的敏捷性。在全球价值链重构的进程中，这些专业化镇域经济体通过技术积累与品牌建设，使得其产品标准与质量规范成为行业标杆。

　　2.发展瓶颈：路径依赖下专业镇模式的多重挑战。专业镇模式在新发展阶段，其内在矛盾逐渐显现。一是产业升级滞后。专业镇过度依赖劳动密集型代工模式，陷入“低端锁定”困局。企业研发投入强度低于大湾区转型先行地区，“重制造、轻创新”的路径依赖使中山错失技术迭代窗口期，部分细分市场被蚕食。二是要素配置低效。存在土地资源碎片化，镇域间重复建设造成资源浪费及同质化竞争削弱整体竞争力等多重挑战。三是治理碎片化。镇街过度追求短期经济指标的分散化治理模式，使中山难以统筹资源培育战略性新兴产业，削弱了参与湾区城市竞合的协同能力。破解发展困局，既需直面历史积累的结构性矛盾，更呼唤治理思维的革新突破。

　　■二、“第二次突围”：中山融入“湾区共同体”的突破路径

　　1.空间重构：从“镇域孤岛”到“湾区枢纽”。在粤港澳大湾区深度融合发展浪潮中，中山正经历着空间治理范式的根本性变革。这场以《总规》为纲领的空间革命，实质上是通过空间要素的重新配置推动城市能级跃升。

　　有效供给集中连片产业空间，彰显了空间治理现代化的深层突破。建立工业用地全生命周期管理体系，通过空间重构打破了传统镇域经济的“蜂窝状”割据，建立起跨镇街统筹的土地流转平台和利益分配机制，使分散的“镇域孤岛”真正转化为承载现代产业集群的协同载体。

　　综合交通布局规划升级映射出城市空间组织的范式转变。当“四纵六横”高速公路网，实现“东西贯通、南北畅达”之时，中山在湾区坐标系中实现了从地理节点向流量枢纽的质变，逐渐从传统“单中心”结构转向“网络化”湾区城市组团的有机部分。空间治理能力的现代化转型，不仅重塑着城市物理形态，更在深层次推动着发展理念、治理体系和城市能级的全面升级。

　　2.制度革新：从“行政壁垒”到“要素枢纽”。在粤港澳大湾区竞合格局深度演进中，中山的制度创新正经历着从“物理破界”到“化学融合”的质变，推动城市从被动承接者向要素配置者的角色跃迁。政务服务一体化标志着制度型开放的突破性实践。通过“在翠亨新区探索建设深中跨界生活服务设施共享地区，推进教育、医疗、社保等公共服务一体化”，实质是构建起湾区城市间的制度互认体系。通过政策接口标准化、审批流程同源化、监管体系互认化，实现跨城政务服务的制度性“软联通”，在深层次推动着湾区治理共同体的制度建构，使要素流动突破行政边界的刚性约束。

　　人才环流体系的构建揭示了区域协同治理的深层变革。通过“重点推进中山西北部-佛山顺德-江门东部共建共享跨界公共服务设施地区，扩大服务辐射范围，增强对高技术人才吸引力”，使得人才流动摆脱传统“户籍-福利”绑定模式的束缚，不仅激活人才要素的“环流效应”，更在深层次推动着城市治理从属地化管理向区域化治理转型。

　　通过制度革新在深层次推动着大湾区从“设施联通”向“制度同构”的演进，在此过程中，中山正在区域竞合中逐步确立起“制度创新策源地”与“要素流通中继站”的战略定位。

　　3.治理协同：从“单兵作战”到“湾区共治”。粤港澳大湾区正经历着从地理共同体向治理共同体演进的历史性跨越，中山的治理创新实践揭示着区域协同发展的深层逻辑。通过建立各种协作基地，构建起超越属地思维的治理权共享机制。通过构建技术标准互认互通、空间管控衔接嵌套、实施机制同步联动等区域协同机制，建立起跨域治理的“制度接口”，使跨区域协同治理成为可操作、可落地的制度实践。

　　通过制度性契约构建治理共同体，使城市从封闭的“行政容器”转型为开放的“功能模块”，使得中山在保持主体性的同时深度融入大湾区高质量发展体系。

　　（作者系电子科技大学中山学院人文社会科学学院党总支书记、副教授）

　　郑劲超 以空间蓝图谋划城市未来发展

　　近日，《中山市国土空间总体规划（2021-2035年）》（以下简称《总规》）正式印发，标志着中山城市未来发展的空间蓝图已经绘就。中山作为全省首批国土空间规划获批城市，将肩负起建设广东省珠江口东西两岸融合发展改革创新实验区、沿海经济带枢纽城市、粤港澳大湾区重要一极的历史使命。《总规》中既有中山在区域协调发展中的城市定位，也有城市绿色发展、城乡融合发展的内在要求，这三个方面的内容值得我们重点关注。

　　■一是下好区域协调发展“先手棋”，积极融入粤港澳大湾区格局。长期以来,珠江口东西两岸发展不平衡,呈现“东强西弱”的特征，这既有地理上珠江口西岸江河湖密布、土地碎片化、缺乏深水港等原因，也有历史上开发强度高、利用效率低等原因。如何推动粤港澳大湾区一体化融合发展，需要中山在探索解决区域发展不平衡问题上先行探路。

　　区域协调发展是中山把握未来发展主动权的先手棋。近年来，中山积极建设广东省珠江口东西两岸融合发展改革创新实验区，这是全省首个以区域协调发展为主题的改革创新实验区。中山加快推动深中规划、营商环境、产业、交通、创新、社会治理和公共服务等“六个一体化”，深中通道建成开通后，中山不仅接住了泼天流量，也迎来了千亿投资，实现工业投资较2021年翻一番。另外，中山在与广州、佛山、江门、珠海、港澳之间的基础设施“硬联通”和规则机制“软联通”上也不断取得新成效新突破。例如，中山、珠海两地建立长期、稳定、有效的前山河流域协同保护机制，这是广东生态文明建设领域的首个协同立法成果。

　　《总规》重点突出了区域协调发展的特征。在编制过程中，对内明确各部门、各镇街责任分工，协商应对各类问题并提出建议；对外强化与周边城市对接，前往周边城市开展14次编制工作专题交流。在具体方向上，加快“东承”步伐，支撑深中一体化发展；强化“南联”功能，保障中珠澳协同发展；深化“北融”发展，对接广州都市圈；发挥“西接”作用，做强承东启西功能。坚持区域协调发展，能够使作为粤港澳大湾区几何中心的中山，成为一体化融合发展的综合枢纽城市。

　　■二是下好城市绿色发展“妙手棋”，加强引导绿色低碳空间布局。城市绿核是城市规划中集中连片的绿色、开放、共享的自然空间，是城市空间布局的重要支撑，例如北京的城市绿心森林公园、上海的世博文化公园、广州的白云山风景名胜区、深圳的公园城市建设等等。城市绿核不仅能够缓解热岛效应、改善生态环境，而且能够提供休闲空间、提升生活质量。

　　城市绿色发展是促进人与自然和谐共生的关键一手。中山临海拥山，环境优美，先后获联合国“人居奖”和“国家森林城市”等荣誉，特别是近300平方公里的五桂山山脉，不仅是中心城区的重要组成部分，而且是粤港澳大湾区核心区域唯一连片山系。五桂山是中国沉香之乡、香山文脉的重要来源、南粤古驿道的必经之地、珠江纵队司令部旧址所在地、湾区绿谷、客家人的聚居地，深中通道通车后，吸引了众多游客前来打卡，旅游市场活力得到进一步激发，节假日游客量激增2.5倍。这表明，城市绿色发展是带动农文旅融合发展的有效路径。

　　《总规》提出，强化五桂山生态核心功能，把五桂山全域打造成为“城市中央生态公园”。此外《总规》还提出，保护多个生态价值斑块，引导布局13个以农业、河口、水乡、滨海等为特色的生态价值区。五桂山不仅位于城市中心，而且是中山绿色低碳空间布局中的生态核心。我们要用好五桂山这块“瑰宝”，挖掘香山文化、古道文化、红色文化、绿色文化、客家文化资源，串珠成链形成香山古韵乡村振兴示范带，努力打造五桂山国际生态旅游度假区。

　　■三是下好城乡融合发展“本手棋”，加快形成新型工农城乡关系。习近平总书记视察广东时指出：“城乡区域发展不平衡是广东高质量发展的最大短板。要下功夫解决城乡二元结构问题，力度更大一些，措施更精准一些，久久为功。”全面建设现代化新中山，既要建设繁华的城市，也要建设繁荣的农村，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。

　　城乡融合发展是关系民生福祉和生活品质的基本盘。中山市是全国为数不多的实行市直管镇体制的城市，凭借“一镇一品”的专业镇经济，中山成为全国统筹城乡发展综合改革试点城市。随着“百千万工程”深入推进，村镇低效工业园改造升级成效显现，集体产业收入和居民集体分红收入得以增长，2024年中山城乡居民收入比缩小至1.4:1，连续11年保持全省最小，中山城乡发展更趋协调和紧密。

　　《总规》提出，构建“1+2+3”全域城镇空间格局，“1”即中心城区，“2”为两个区域战略功能区，即火炬高新区与翠亨新区，“3”为三个片区，即西部片区、南部片区与北部片区，功能定位更加清晰，有利于构建“市域主中心—片区中心—重点镇”的三级城镇职能结构体系。各级城镇依据自身职能划分为综合服务型、特色工业型、生态休闲型三类，行政村结合乡村资源禀赋与发展基础，分为城郊融合类、集聚提升类、特色保护类等类型，分类引导城乡差异化发展，有助于形成你中有我、我中有你、相互补充、相互促进的新型城乡关系。

　　（作者系中共中山市委党校教师、“中山英才计划”宣传思想文化领域社科理论类别特聘人才）